日前，财政部印发《关于在相关自由贸易试验区和自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作的通知》（以下简称《通知》），决定在北京、天津、上海、福建、广东自由贸易试验区和海南自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作。这是财政部首个针对政府采购异常低价进行具体认定的规范性文件，意味着低于成本报价认定难的问题，终于进入实质性解决阶段。《通知》自2025年2月1日起正式实施，对政府采购行业意义重大。
一是各方责任更加清晰。《通知》明确了采购人与评审委员会对防止异常低价的责任。简而言之，采购人应当从需求端做好管理，明确政府采购项目预算的合理性，避免因预算或最高限价制定不合理而导致供应商报价明显低于最高限价，形成“假性低价”的问题。评审委员会则应负起严格评审的责任，对于出现《通知》判定为异常低价的报价，要启动异常低价投标（响应）审查，并对供应商报价合理性作出判断。
二是明确异常低价判定规则。《通知》构建了可细化执行的低价判断标准，即对所有通过符合性审查的供应商报价作比较，以此判断异常低价。四种异常低价判定规则，相当于给可能为异常报价的供应商设定三个价格标尺，分别为最高限价、倒数第二低价和合格供应商平均价。若报价低于最高限价45%、后两个价格标尺50%，则会触发异常低价审查程序。
三是异常低价审查范围扩大。法律和法规对异常低价的规定，之前仅限于采用招标这种采购方式，且规定偏原则，难以操作。例如，《中华人民共和国招标投标法》第三十三条规定，投标人不得以低于成本的报价竞标；第四十一条明确，中标人的投标价格不能低于成本。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第六十条规定，“评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。”这些法律和法规并未覆盖除招标之外采用其他政府采购方式项目的异常低价处理。此次《通知》的出台，实现了对所有政府采购方式异常低价审查的全覆盖，使法律体系对异常低价的认定更加完备、详尽。
四是明确异常低价处置程序。按照《通知》的设计，在评审委员会发现有异常低价情况后，需启动异常低价投标（响应）审查，供应商需要在评审现场合理的时间内提供书面说明及必要的证明材料。供应商一定要通过提交项目具体成本测算等与报价合理性相关的书面说明、证明材料，对低价作出解释。评审委员会判断供应商说明是不是合理的依据，来自于同种类型的产品在主要电子商务平台的价格、该行业当地薪资水平等。如果供应商拒绝提供说明或说明不能证明报价合理性，那么评审委员会可直接认定该供应商报价为无效投标（响应），并在评审报告中予以记录。如此一来，这就构成了一个完整的异常低价处置程序。
一是对采购人需求管理上的水准要求更高。为了更加彻底清除供应商异常低价报价的“土壤”，《通知》除了要求采购人要充分的利用市场调研、合理分包等手段做好设定最高限价需求管理外，还明确要求采购人在信息化建设、耗材使用量大的仪器设施等采购项目上加强管理，原因主要在于这几类项目是供应商恶性低价竞争的“重灾区”。《通知》对于信息化建设项目的规范尤其明确，如“采购人应当要求供应商严格落实相关开放性、兼容性标准和规范要求，按合同约定提供服务，在系统运行过程中，不得在合同约定之外以任何名义向相关服务对象收取费用”等。
笔者认为，只有供应商的信息系统具有开放性、兼容性，采购人在后期系统升级采购时才有机会实现供应商充分竞争，避免直接以单一来源采购方式选用原信息系统建设供应商。如此一来，供应商在信息系统建设阶段以异常低价“圈地”拿下项目，然后在后期系统升级或维保时高价拿回之前让步的利润的“玩法”就不灵了。此外，要求供应商在系统运行中不得额外向服务对象收取费用，打消了供应商先低价拿项目，再通过非法收费“堤内损失堤外补”的念头。这样双管齐下，能够尽可能的防止之前“一分钱中标云服务”等社会关注度高、争议大的问题再出现。当然，这对采购人的需求管理上的水准提出了很高的要求，需要在试点过程中不断总结好的经验做法。
二是对评审委员会的异常低价审查水平要求更高。长期以来，评审委员会罕有对异常低价进行成功审查的案例。究其原因，主要有三个难题：其一，审查标准不确定；其二，评审委员会成员可能对审查结果无法达成一致；其三，评审委员会认定能力有限。
《通知》的出台，解决了审查标准不确定的问题。至于评审委员会对审查结果无法达成一致的难题，政府采购相关法律和法规也有规定，即按照少数服从多数的原则。比如，87号令第六十一条规定，“评标委员会成员对需要共同认定的事项存在争议的，应当按照少数服从多数的原则作出结论。持不同意见的评标委员会成员应当在评标报告上签署不同意见及理由，否则视为同意评标报告。”至于评审委员会认定能力不够的难题，《通知》的解决办法是既要求供应商自证其低报价合理性，提交说明以供评审委员会参考，又指明评审委员会要参考同种类型的产品在主要电子商务平台的价格、该行业当地薪资水平等进行自主判断，这其实对评审委员会成员的能力提出了较高要求。
一是全生命周期成本报价模式有待探索。《通知》鼓励采购人引入全生命周期成本，在采购文件中要求供应商对约定期限内的后续专用耗材、升级服务费用等全生命周期成本进行报价，作为评审时考虑的因素。那么这个考虑因素具体该如何执行呢？一般来说，采购人既能采用在同等情况下优先选择全生命周期成本较低的供应商的方式来执行《通知》，也可以再一次进行选择将全生命周期成本计入报价公式，通过合理配置全生命周期成本价格分比例，来达到择优选择供应商的目的。作者觉得，具体采用哪一种方式，还要看试点期间的实践结果。此外，将全生命周期成本计入报价，还要参考工程招标领域暂估成本报价的经验，防止供应商在全生命成本报价时，对后期维保升级等采取类似工程“不平衡报价”的手段谋取不当利益。具体实现细节，也要看试点的完成情况。
二是供应商报价说明程序细节有待实践。《通知》要求异常低价供应商应在评审现场合理的时间内提供书面说明及必要的证明材料。如果采购人和代理机构在评审前不对“供应商有成本说明的义务”作出提示，那么相关供应商将很难提前准备成本说明材料，导致现场没办法提供材料而被判定为无效投标（响应）。因此，作者觉得，在采购公告和采购文件中，应事先说明异常低价的识别程序和标准，以提前告知供应商，给予供应商充分的准备时间，否则将很容易引发质疑投诉。同时，供应商提交说明材料导致的评审时间延长，以及代理机构应当何时要求供应商可以离开评审现场而不必一直等候，都对代理机构的现场组织工作提出了新要求。这一系列程序细节如何顺畅执行，也有待于试点中的实践结果。
三是评审委员会价格判断细节执行力度有待总结。《通知》规定评审委员会应结合“同类”产品而非“同样”产品的电子商务平台价格，来判断供应商报价的合理性。这是很有策略性的规定，毕竟电子商务平台上不一定有完全一样的产品报价。从国际组织类似做法来看，WTO中的价格替代策略就是用类似经济情况的B国经济数据来替代A国的经济数据，借用B国的数据来评价A国的市场经济地位。但实践中，评审委员会是否敢用“类似”而非“同样”的产品电子商务平台价格来进行异常低价判断？类似产品与评价产品的区别应在怎样一个合理范畴？这些都有待在试点中逐步总结经验。按照《通知》规定，异常低价的判断仅针对最低价。如果最低价已经被判定为异常低价并作为无效投标（响应），且出现了次低价仍在剩余供应商报价中有异常低价的嫌疑，具体认定程序怎么样开展，也有待实践丰富。
四是评审场所配套措施有待优化。《通知》要求评审委员会要考虑产品在主要电子商务平台的价格、该行业当地薪资水平等情况，判断供应商报价是否属于异常低价。这一些数据要么由代理机构事先查询并准备，要么需要评审委员会在评审现场进行联网查询。目前，政府采购项目基本已完成公共资源交易买卖平台的入场交易，而一些公共资源交易中心采取了不允许代理机构进入评审室，不允许评审室接入互联网等管理模式。这些评审场所的配套管理模式或硬件准备，也需在试点过程中逐步优化完善。
五是罚则落地有待案例明确。《通知》为了敦促评审委员会负起责任，规定如果有异常低价情形，评审委员会未根据采购文件规定作出处理的，试点地区财政部门应按照《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十五条追究评审专家的法律责任。那么评审委员会中的采购人代表出现前述问题，也可以依据以上规定进行处罚吗？答案显然是否定的。政府采购相关法律和法规对评审委员会中“采购人代表”与“评审专家”进行了严格区分。例如，87号令第四十七条规定，“评标委员会由采购人代表和评审专家组成，成员人数应当为5人以上单数，其中评审专家不可以少于成员总数的三分之二。”因此，作者觉得，《通知》前述的处罚要求针对的是评审委员会中的评审专家，并不包括采购人代表。换言之，对未按要求识别异常低价评审委员会中采购人代表的处理，需要有关部门在试点过程中结合政府采购法律和法规的立法精神，或参照政务处分法律和法规，出台相关规范性细则予以明确，或通过公开典型案例予以执法尺度的统一。
此外，假如慢慢的出现供应商成本说明材料不实等情况，是否触发相应处罚？毕竟从原理上讲，供应商成本说明材料等也应当属于响应文件的一部分。假如慢慢的出现了虚假材料，财政部门要不要依照《中华人民共和国政府采购法》相关规定，认定供应商“提供虚假材料谋取中标、成交”并进行处罚？这些都需要在试点过程中逐步完善。